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执行体制改革背景下检察机关构建民事执行全程监督制度研究
湖北省人民检察院党组书记、检察长 王守安
【关键词】执行体制改革 检察监督 全程监督 执行监督机制
【摘要】党的二十届三中、四中全会都对国家执行体制改革作出重要决策部署。强化检察机关对执行活动的全程监督，是健全国家执行体制的重要内容和重要保障。需立足改革背景和实践需求，对检察机关构建民事执行全程监督制度机制的理论正当性、功能定位以及实现路径进行探究，对全程监督在维护法治统一、制约执行权、强化权利救济过程中的核心价值予以论证，结合剖析当前检察监督实践所面临的法律依据不清晰、线索渠道不畅通、监督刚性不够等问题，研究构建一套系统完备、运行规范、高效权威的民事执行全程监督制度机制。
目次
一、构建民事执行全程监督制度的改革动因与价值逻辑
二、民事执行全程监督的功能定位与基本内涵
三、民事执行全程监督面临的实践难题
四、完善民事执行全程监督制度的路径展望与实践探索
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视执行工作，把解决“执行难”作为全面依法治国的重要内容。党的二十届三中、四中全会对“健全国家执行体制”“有效解决‘执行难’问题”作出重要决策部署。随着经济社会发展和深刻复杂变化的内外部环境，执行工作面临新的形势和挑战。民事“执行难”与“执行乱”问题成为近年来人民群众反映强烈的突出问题，严重影响了司法权威和司法公信力，也暴露出执行权运行失范、制约监督不足等体制机制方面的问题。强化检察机关对执行活动的全程监督，是健全国家执行体制的重要内容和重要保障。最高人民检察院坚决贯彻落实党中央决策部署，以开展民事终结本次执行程序监督专项活动为突破口，协同推动解决“执行难”问题。检察机关民事执行监督工作虽取得明显进展，但与党中央关于强化执行活动全程监督部署要求和人民群众的更高需求相比，还有不小履职空间。构建与执行体制改革目标相匹配的全程监督制度，已成为关乎改革成败、关乎人民群众司法获得感的重大课题。
一、构建民事执行全程监督制度的改革动因与价值逻辑
执行体制改革的核心在于优化权力配置、规范权力运行、保障权利实现。检察机关着眼强化对执行活动的有效制约监督，构建一套系统完备的民事执行全程监督制度机制体系，对深化执行体制改革具有重要的现实意义。
（一）从法治责任看，是完善法治监督体系的内在要求
现代检察制度是权力制衡的产物，天然具有制约侦查、审判、执行活动的法治责任。在我国公检法三机关分工负责，侦查权、检察权、审判权、执行权互相配合、互相制约的体制机制下，检察机关法律监督既是法治实施体系的重要环节，也是法治监督体系的重要组成部分，这是我国司法制度乃至中国特色社会主义法治体系的鲜明特色和显著优势。执行活动是独立的诉讼环节，在现行体制下，相较于立案、审判环节，执行程序公开程度相对不足，具有较强封闭性，外部主体难以及时了解执行进展情况，一旦内部监督机制失灵，执行权就难以避免出现失范和滥用风险。检察机关建立健全民事执行全程监督制度机制，旨在提升执行监督的精准度、力度和深度，以专业、权威的外部监督对法院内部监督体系进行补充强化，防止出现“消极执行”“选择性执行”等执行权运行失范、裁量失序问题，保护当事人合法权益在执行过程中免受损害，切实把执行权关进制度笼子，确保其始终在法治轨道上运行。
（二）从改革动因看，是配合执行体制改革的重要举措
党中央关于“深化审判权和执行权分离改革”和“强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”的决策部署相辅相成，要一体推动贯彻落实。近年来，法院系统围绕推进“审执分离”改革，探索出上级法院“统一管理、统一指挥、统一协调”的执行工作机制和“交叉执行”等新模式，开启了执行改革新阶段。这些改革措施基于对执行工作规律的深化认识，在深化审执内部分离改革的基础上引入制衡与监督，在明晰权责、规范行权方面取得了预期成效。但内部权力分离式改革仍有赖于立审执协调机制的顺畅运行和内部监督机制的有效运行；同时，新产生的权力运行节点也会带来潜在的监督真空。检察机关是国家法律监督机关，能够以相对独立的观察者、审查者和督促者身份，对执行裁决行为的合法性、合理性和执行实施行为的合规范性、及时性，进行持续不断的审视。强化检察机关对执行活动的全程监督，有利于发挥检察监督外部性、同步性优势，实现对执行权运行全链条、无死角的制约机制，填补由于权力分离而可能产生的监督方面的空白，确保执行体制改革所设定的“分离权力、强化制约、提升效能”这一核心目标真正得以实现。
（三）从实践价值看，是破解“执行难”“执行乱”顽疾的迫切需要
解决执行难是一个世界难题，也是一项系统工程。现代法治国家注重在实践导向下不断推动执行体制机制健全完善。法国、德国等大陆法系国家设置了“执行法官”制度，由司法官员对执行程序的合法性进行监督，体现出司法权对执行过程的深度介入以及程序控制。英美法系国家则是通过“令状”制度以及“藐视法庭”程序保障执行，法院保留最终的控制权。同属社会主义法系国家的越南在民事判决执行法中专门规定了检察监督，赋予了检察机关在民事执行中广泛而深入的参与权和监督权，如执行机关作出的民事执行裁定应同步交送同级检察机关。上述制度模式各有特点，但均揭示出：对于兼具司法和行政色彩的民事执行权，需要依赖中立且权威的外部力量进行监督制约，并且制约应当与程序保持同步。当前，传统检察监督仍以事后救济与个案纠错为主，呈现出滞后性、被动性与碎片化特征，难以对动态复杂的执行程序实施同步、预防性规制，无法有效嵌入执行权运行的全过程。强化全程监督要求不仅关注执行结果，也要关注执行的过程，不仅要对错误的行为进行纠正，更要注重预防侵权情况的发生。检察机关全程监督制度为当事人开辟了一条独立于执行机关之外、贯穿于整个执行程序始终的法定外部救济渠道，通过把监督触角延伸到执行的每一个环节中，及时发现并纠正侵害权益的行为，能有效弥补法院内部监督失灵和传统检察监督滞后等问题，推动从源头上减少“执行难”“执行乱”问题。
二、民事执行全程监督的功能定位与基本内涵
从定位来看，构建中国特色的民事执行全程监督制度，应以促进公正规范执行、依法保障胜诉当事人及时实现权益为价值追求，做到监督、支持、权利救济三重功能的有机统一。监督纠偏功能是核心与基石，即对法院在民事执行活动中的违法行为或不当情形进行审查调查并提出监督意见。支持保障功能是协同性与建设性体现，对法院依法规范的执行行为予以坚决支持，对抗拒执行行为依法监督，对因非法干预导致的“执行难”积极协调、排除干扰。权利救济功能是价值归宿，坚持人民立场，为当事人提供有效的公力救济渠道，实质性化解矛盾。这三重功能既是全程监督的目标定位，也为全程监督划定了范围及边界。
从内涵来看，民事执行全程监督是一个涵盖监督客体、时序、要素等多个维度的立体化、系统性监督模式。一是在客体维度上实现全覆盖。监督对象涵盖所有需要借助国家强制力实现民事权利的执行活动，包括生效民事判决、裁定、调解书、仲裁裁决、公证债权文书等的执行，并延伸至执行过程中的各类程序性裁定、决定及具体实施行为。
二是在时序维度上贯穿全流程。监督环节必须无缝嵌入民事执行程序全部链条与关键节点，实现事前预警、事中控制、事后评价有机衔接。事前监督关注执行启动合法性；事中监督作为核心环节，贯穿财产查控、变价分配、措施实施及和解、中止等全部过程；事后监督则关注执行结案方式、执行回转等。通过时序上的全程覆盖，将监督延伸到每一环节，变被动“灭火式”监督为主动“防火式”监督。
三是在行权维度上审视全要素。监督的焦点应当覆盖到执行权行使方面的各个核心要素，包括权力行使主体是否合法、权力行使决定是否正当、权力行使过程是否规范、权力行使对象是否准确。通过对权力运行全要素开展精细化的审视，进而对执行权滥用现象进行精准识别和纠治。比如，最高检在指导深化涉民事终结本次执行程序专项监督活动时，要求不仅关注“是否应当终本”这个问题，还要更加深入地核查财产调查是否全面、查控措施是否符合规范等方面，这正是对于行权要素开展全方位监督的实践要求。
三、民事执行全程监督面临的实践难题
虽然构建检察机关民事执行全程监督制度具有中央政策的明确支持，在理论和实务界形成了较为广泛的共识，但实践中仍面临诸多问题。
（一）法律制度供给不足导致授权依据模糊
当前，民事诉讼法关于民事执行检察监督的规定较为笼统，第14条“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”的原则性规定以及第246条“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”的规定，构成了当前主要的法律依据，但其并未明确赋予检察机关“全程”“同步”介入监督的程序性权责。最高检《人民检察院民事诉讼监督规则》虽然专章对执行活动监督作出规定，但对于检察监督在何时启动、事后介入还是在事中介入、介入的限度、调查核实的权限、监督方式的效力以及不配合监督所产生的后果等关键问题也未作细化规定。法律制度上的供血不足，导致实践中检察机关开展全程监督常会面临“于法无据”的质疑，监督的主动性、及时性受到了限制，监督手段也显得比较软弱。
（二）“信息壁垒”致使监督线索来源渠道不畅
当事人申请监督和检察机关依职权发现是获取执行监督线索的主要渠道，但当前这两个渠道均不同程度存在梗阻问题。在依申请监督方面，由于当事人难以全面了解法院执行进展和财产调查情况，信息不对称导致许多当事人无法及时申请监督，有的甚至没有意识到检察监督这一救济途径。同时，根据现行法律规定，当事人申请检察监督，需以先向法院提出异议或申请复议为前置条件，客观上为这一救济渠道设置了较高“门槛”。在依职权监督方面，检察机关依职权发现线索高度依赖与其他执法司法机关共享案件信息数据。尽管中央对法检执行与监督信息共享机制建设已有部署，但法检机关之间的“信息壁垒”尚未打通，“信息孤岛”问题导致检察机关难以及时发现执行活动违法情形，与全程同步的主动监督要求还有较大差距。
（三）监督措施刚性不足影响监督实效
调查核实权是检察监督的基础性权力，但法律并未赋予检察机关在民事执行监督中像刑事诉讼监督那样明确的强制调查手段。实践中，调阅卷宗、询问相关人员有时会遇到消极配合甚至拒绝，检察机关缺乏有效约束性措施，影响了监督效能。检察建议是当前最主要监督方式，但其柔性特征与全程监督的刚性要求不相适应。虽然相关司法解释规定了法院应在规定期限内书面回复，但有的法院对检察建议不够重视，部分检察建议未被纳入法院案件化管理流程，有的未经实质化审查办理就作出不采纳建议决定。而且，对于法院无正当理由不回复、不采纳或敷衍塞责的情况，缺乏进一步刚性约束和问责机制，导致部分检察建议“石沉大海”或“回而不改”，损害了监督权威性和公信力。
（四）监督履职边界把握不清引发认识分歧
民事执行活动兼具司法判断与行政实施双重属性，检察监督是否涵盖对司法判断和行政实施的监督，还是应有所侧重，实践中认识不一。有的认为应全方位监督，有的则认为应主要监督执行实施行为，对执行审查行为的监督应保持谦抑。此外，检察监督与当事人监督和自力救济的协调问题、与法院内部监督的界限划分问题也需要进一步厘清，否则将导致实践中检察人员难以把握监督边界和介入深度，产生偏离客观公正立场、不当干预当事人意思自治、影响法院正常执行裁量权和效率等负面效果。
（五）监督力量与专业能力不足难以满足实践需求
一方面，民事执行监督超九成案件是由基层检察机关办理，而基层检察机关普遍实行“民事+行政”二合一或“民事+行政+公益诉讼”三合一机构设置，导致检察人员精力分散，难以集中开展专业性较强的执行监督工作。另一方面，民事执行案件类型复杂、专业性强，涉及金融、税务、工商、资产评估、拍卖等多个领域，执行法律关系错综复杂，需要深厚的民商事实体法与程序法功底。相较于法院，检察机关长期存在民商事法律人才配备不足问题，特别是精通执行实务、了解财产查控处置流程、掌握相关领域专业知识的复合型人才匮乏。
四、完善民事执行全程监督制度的路径展望与实践探索
构建系统、高效、权威的民事执行全程监督制度，是一项复杂的系统工程，需要坚持问题导向与目标导向相结合，从理念、规范、机制、方法、能力五个层面进行协同推进与系统塑造。
（一）理念更新：奠定全程监督基石
思想是行动先导。构建全程监督制度，必须以习近平法治思想为指引，推动监督理念更新变革。一方面，深化实质化审查意识，深入践行“三个善于”。审查是检察监督办案的基本功，全程监督要紧盯执行立案、查封财产、适用强制措施、终本执行、执行结案等重点环节，综合运用全面性审查、穿透式审查、亲历性审查等实质审查模式查清“执行难”背后的实质法律关系。加强对“带财终本”、未穷尽财产调查措施、违法处置执行款物、恶意逃废债、虚假诉讼等突出违法问题的监督，推动从浅表性监督向深层次监督转变。另一方面，深化对执行监督目标任务的认知，准确把握监督与支持保障的辩证关系。解决“执行难、执行乱”问题，既需要发挥检察机关的法律监督作用，也需要发挥法院的主体作用。应摒弃将检察监督与支持法院依法执行对立起来的错误观念，坚持监督、支持、保障三者有机统一，共同服务于“切实解决执行难”的最终目标：对于法院严格依法、积极规范、文明高效的执行行为，检察机关应当旗帜鲜明地予以支持；对于抗拒执行、暴力抗法等行为，应依法履行监督职责，支持法院采取强制措施；对于因地方保护、非法干预导致的“执行难”，应充分发挥专门监督、外部监督的体制优势积极协调排除干扰。
（二）制度供给：明确全程监督法律依据
构建全程监督制度，当务之急是推动立法完善并健全配套操作规范，为全程监督提供明确、具体、可操作的法律授权和程序指引。建议在民事诉讼法修改时，在执行程序编中增设检察监督专节，对检察机关全程监督作出制度设计，并配套制定专门司法解释，对启动条件与介入时机、调查核实权限与保障、监督方式与效力刚性等内容予以明确。坚持顶层设计和基层探索相结合，鼓励各地在现行法律制度框架下开展实践探索，积累经验。湖北省检察机关在最高检指导下先行先试，制定《民事执行监督案件办案要点》《民事执行活动监督审查指引》等操作规范，指导检察人员深化全程监督实践，努力为顶层制度设计提供有价值的实践样本。
（三）体系完善：构建协同高效的监督格局
完善全程监督制度是一项系统工程，必须构建内外协同、衔接顺畅的工作格局。一是加快建立法检常态化执行与监督信息共享机制。目前法院系统内部已建成网络查控系统、网络司法拍卖系统、失信联合惩戒系统、执行指挥系统，实现了执行查控、财产变现、失信联合惩戒、执行统一管理的网络化、统一化、分层化，客观上共享执行案件信息已具备较为成熟的条件。当前，最高法、最高检对执行信息法检共享已形成共识，在国家层面执行信息共享机制全面建成之前，各级检察机关应充分发挥主动性，大力推动法院向同级检察院开放上述相应系统，为全程监督创造有利条件。湖北省检察机关主动加强与法院的沟通协调，协同开展执行信息等司法大数据资源共享试点，为推进省级法检民事执行信息共享平台建设打好基础。
二是持续拓宽社会发现渠道。加强与相关机关单位、律师协会、仲裁委员会、人民调解组织的常态化联系，建立完善线索移送和信息反馈机制。湖北省检察机关积极探索从外部机构获取线索的渠道，与社保、市场监管、公积金管理、金融机构、不动产登记中心等单位建立协作机制，通过信息比对筛查被执行人财产线索，有效突破了信息瓶颈。
三是积极构建协同共治格局。主动争取党委政法委领导支持，推动建立党委政法委牵头，法院、检察机关、公安机关、司法行政等部门参与的民事执行工作协调机制，将民事执行检察监督工作纳入党委政法委执法监督整体框架。湖北省检察机关积极推动建立政法委主导下的执法监督与检察监督贯通衔接机制，对于执行领域普遍性、系统性、深层次问题，提请政法委组织开展专项执法检查，或在政法委支持下开展专项监督行动，形成监督合力，增强检察监督刚性。
（四）质效跃迁：优化全程监督的方式机制
监督生命在于质效。必须持续完善监督方式手段，提升监督精准性、规范性和权威性。一是坚持个案监督和类案监督相结合。个案监督要注重办理有纠偏、引领价值的案件，加强对办案规则和履职方式的总结提炼，发挥典型个案的示范效应。同时，善于从大量个案中提炼共性问题，进行类型化分析，从中发现民事执行领域中的普遍性、苗头性问题，向法院提出综合性、治理性类案监督检察建议，促进统一司法标准，推动解决同类问题，从制度机制层面堵塞漏洞。比如，湖北省某地检察机关在履职中发现法院执行立案超期问题多发，个案监督纠正后仍时有发生，在深入开展类案分析后向法院制发类案检察建议，推动法院制定了《执行案件立案流程优化方案》和《执行案卷材料规范整理操作指南》，执行立案程序得到了有效规范。
二是强化一体履职和综合履职。执行监督的重心在基层，基层检察院应发挥好基础、一线的作用；上级检察院应充分发挥检察一体化机制优势，健全贯通顺畅的业务指导、跟进监督、接续监督机制，做好下级检察院依法履职的坚强后盾。强化民事检察部门与刑事检察、控告申诉检察、检察侦查等部门之间的协同联动，健全线索移送、案件会商、综合履职机制。为提升民事检察监督整体效能，湖北省检察院制定出台《关于加强民事检察与刑事检察一体履行法律监督职责的实施意见》，建立了民事诉讼监督与司法工作人员相关职务犯罪线索双向移送机制。
三是完善执行监督机制。优化执行监督事项案件化模式，规范线索移送、受理立案、调查核实、监督决定、后续跟踪、结案归档等办理流程，做到依法监督、规范监督。探索执行监督检察建议公开宣告、整改情况公开听证等机制，健全对法院回复及整改情况的跟踪督促机制，增强监督公信力和监督韧性。湖北省检察机关一体推进法律监督线索库建设和监督事项案件化办理，研发法律监督线索管理一体化平台，聚焦执行领域深层次违法问题，强化线索分块收集、分流处置、分级督办、分析研判，探索建立检察建议闭环管理机制，实现线索管理与办理衔接融合，有效提升了执行监督质效。
（五）保障赋能：夯实全程监督的能力根基
“打铁必须自身硬”，实现高质效全程监督要靠一支专业化检察队伍和强有力综合保障。一是以科学管理促进高质效履职。以构建高质效办案“五个体系”为契机，加快制定强化检察机关对民事执行活动全程监督的工作指引，常态化发布执行监督典型案例，强化对下指导和示范引领。贯通推进“三个管理”，定期对全程监督业务态势、办案质效开展分析研判，将执行监督案件纳入案件质量检查评查重点，强化办案流程监控，压实各层级监督管理责任，促进办案质量、效率、效果的有机统一。
二是加快专业化办案组织建设和复合型人才培养。适应民事执行监督专业化要求，在省级检察机关和案件量大的市级检察机关探索设立专门的民事执行检察部（处、室）或办案组，实现专门机构、专门人员办理专门案件。加大专业化培训力度，培训内容应扩展到执行实务、金融证券、不动产登记、公司股权、破产清算、审计评估等跨领域知识。积极选派民事检察骨干到人民法院执行局、金融机构、产权交易机构等进行挂职锻炼或跟班学习，培养既懂法律又懂实务、既会审查案件又会调查取证的复合型专家型人才。
三是激发数智检察赋能作用。将民事执行检察监督信息平台建设纳入数字检察规划，实现与法院执行数据的安全、规范、高效对接。加强法律监督模型的研发运用，通过对海量执行数据的碰撞、比对、分析，实现对消极执行、选择性执行、乱执行等问题的智能化发现、精准化研判和常态化监测。湖北省检察机关自主研发民事智能辅助办案系统，积极推广应用“终结本次执行不规范”“涉住房公积金”“涉企终本”等12个重点大数据法律监督模型，2025年1月至2026年6月通过数据碰撞共发现案件线索2868件，推动成案617件，有效提升了执行监督效率和主动性、覆盖面。
国家执行体制改革是法治领域的一场深刻变革，是回应人民群众对执行领域公平正义热切期盼的务实之举。检察机关融入和助力执行体制改革，应以构建民事执行全程监督制度体系为总抓手，带动监督理念、制度、机制、能力的系统性革新和协同性提升，建立一套权责清晰、配合有力、制约有效、运行高效的全程监督机制，有力推动民事执行权在法治轨道上规范、高效、廉洁运行，合力破解“执行难”“执行乱”的痼疾，让生效法律文书所承载的公平正义以人民群众可感、可触、可信的方式得以实现。