金鑫：国家治理现代化视野下中国特色轻罪治理体系研究

　　一、我国刑事犯罪结构和犯罪治理形势发生深刻变化的原因分析

　　二、我国轻罪治理实践中存在的突出问题

　　三、构建中国特色轻罪治理体系的对策和建议

　　摘 要

　　当前，我国刑事犯罪结构和犯罪治理形势发生了深刻变化，轻微犯罪已成为刑事治理的主要对象。构建中国特色轻罪治理体系势在必行。面对现实存在的轻罪治理难度较大、价值取向尚未形成共识、立法模式分歧较大、执法司法合力不足、配套机制不够完善等突出问题，构建中国特色轻罪治理体系必须以“两个结合”为指导，全面贯彻总体国家安全观与宽严相济刑事政策，按照“繁简分流、轻重分离、快慢分道”的思路，同步推进实体立法与程序立法，一体推进立法、执法、司法、守法，并健全完善相关配套机制，汇聚强大治理合力，推动形成共建共治共享的社会治理格局。

　　近年来，我国刑事犯罪结构和犯罪治理形势发生了深刻变化，轻微犯罪已成为刑事治理的主要对象。为加快实现国家治理体系和治理能力现代化，必须准确把握犯罪治理形势发生的新情况新变化，及时采取相应的策略解决好轻罪治理中出现的突出问题，构建科学合理的中国特色轻罪治理体系。

　　一、我国刑事犯罪结构和犯罪治理形势发生深刻变化的原因分析

　　近年来，随着我国经济社会全面发展，犯罪结构呈现“双降”“双升”趋势：故意杀人、抢劫等严重暴力犯罪逐年下降和重刑率下降，轻微犯罪大幅上升和轻刑率稳步提升。我国犯罪结构的分层趋势越来越明显，虽然犯罪总人数居高不下，但是犯罪总体轻刑化的趋势已经凸显。主要原因有：

　　一是犯罪惩防水平有效提升，传统暴力型犯罪得到有效遏制。党的十八大以来我国犯罪控制成就举世瞩目，社会治安状况得到根本好转。据最高人民检察院新闻发布会披露，“2022年起诉杀人、抢劫、绑架等暴力犯罪人数为近二十年来最低，严重暴力犯罪起诉人数占比由1999年25%下降至2022年3.9%；各种犯罪中，判处有期徒刑三年以下的轻罪案件占85.5%；人民群众安全感指数由2012年的87.5%上升至2021年的98.6%，我国已成为世界上犯罪率最低、安全感最高的国家之一”。

　　二是刑事立法逐步转型，新增了大量轻罪罪名。1997年刑法适用至2022年，从第一次到第十一次修正，新增了74个罪名，罪名增加至486个，出现了突出的轻罪扩展现象，主要体现在行政违法行为大量入刑、一些民事行为或违反职业道德行为犯罪化、一些预备犯及帮助犯正犯化等方面。刑法罪名规模急剧扩大的重要因素是法定犯（行政犯）的范围扩大。如，刑法修正案（八）（九）（十一）分别新增罪名6个、20个、17个，其中法定犯分别为3个、17个、16个，占比分别为50%、85%、94%。这些法定犯刑期普遍较低，如危险驾驶罪法定刑是拘役，代替考试罪法定刑是拘役或者管制，但是案件总量很大，危险驾驶罪在2019年首次超过盗窃罪成为第一大罪名后，案件数量便一直居高不下。

　　三是法治文明不断进步，宽严相济刑事政策得到贯彻。进入新时代，在保持对严重刑事犯罪高压打击态势的同时，公安机关、司法机关对轻微刑事犯罪，如醉驾、轻微盗窃、轻伤害，以及社会危害不大的初犯、偶犯、过失犯、未成年犯等，广泛采取了轻缓政策，尽量从化解矛盾、分化犯罪、减少对立、促进和谐的角度出发，依法不捕、不诉、不押，这进一步推高了轻罪案件的比例。同时，为了落实尊重和保障人权的宪法原则，2013年我国废除了劳动教养制度，劳动教养的对象被分流，一些较轻的违法行为被行政处罚，另一些较重的违法行为成了轻罪，增加了轻罪案件总量。

　　四是社会风险错综复杂，推动犯罪治理积极回应现实需求。在经济全球化、科技信息化、价值多元化、分工多样化的时代背景下，犯罪现象也在迭代升级，犯罪手段花样翻新，矛盾风险交织叠加，特别是新类型矛盾风险层出不穷。刑事法治既要保护公民个人权益，也要保护社会集体法益，以必要的方式扩大犯罪圈，既是刑事法治不断完善的必然要求，也是落实总体国家安全观、因应社会安全风险防范需求的重要体现。

　　二、我国轻罪治理实践中存在的突出问题

　　（一）轻罪罪犯群体过大加大了治理难度

　　我国现有的治理模式没有区分重罪、轻罪，治理成本高，治理效能较低，而案件总量持续攀升，这不仅让司法机关不堪重负，犯罪治理也未完全达到预期效果。而且，目前除刑法之外的法律法规、部门规章等规定了一些犯罪附随后果，其严厉性远超行政处罚，甚至重于刑事处罚本身，引起较大争议。如，危险驾驶罪最高法定刑仅为拘役6个月，但各种附随后果名目繁多，特别是对于没有产生直接危害结果、判处拘役的醉驾犯罪人给予开除党籍和公职处分，不仅影响其自身职业发展，也影响其家庭成员或亲属求职、参军、入党等，降低了治理的精准性，一定程度上会制造不必要的社会对立面。2023年12月18日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部出台的《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》对此进行了积极回应。

　　（二）轻罪治理价值取向尚未形成共识

　　我国的刑事犯罪圈究竟是应该扩大范围，还是稳定限缩，分歧意见很大。有观点主张，重新对犯罪进行定义，使其能够包括所有类型的犯罪，以增设轻微罪名的方式扩大犯罪圈；将行政处罚中的行政拘留行为纳入刑法对象，采用“立法入罪、司法出罪”的方式，强化刑事法治参与社会治理的功能。反对观点则认为，“高水平的社会治理应当摒弃‘刑法万能’的陈旧观念”，过度扩大犯罪圈，大量增设轻罪，涉及国家行政权与司法权的配置及运行、社会风险管控等重大问题，不仅与我国的法治传统、法治经验、法治文化相冲突，而且会造成立法、执法、司法资源的严重浪费，难以在全社会形成轻罪治理共识，尤其是“刑法过度运用刑罚手段来控制和预防犯罪时，它本身也就可能成为一种引发社会不安的潜在源头······从而出现‘犯罪圈越大、安全圈越小’的悖论”。

　　（三）轻罪立法模式亟待统一思想

　　理论界与实务界均认为轻重犯罪必须分离治理，但对于如何分治分歧很大。有观点主张在大幅降低犯罪门槛之后，建立重罪、轻罪、微罪三分结构的犯罪体系；有观点主张直接在行政法规之中规定罪刑罚则，形成行政刑法体系，在刑法典之外单独制定专门的轻罪法。反对观点则认为，以上思路没有充分考虑我国现行刑事处罚和行政处罚并存的二元制裁体系的特点及优势，可能出现罪名交叉、重叠和竞合的矛盾与混乱，造成刑法过度介入行政关系、民事关系的局面，进而会对我国刑事立法模式和刑事法治统一产生较大冲击。

　　（四）轻罪治理执法司法亟待形成合力

　　执法司法机关对轻罪案件的刑事政策把握不一，协同治理机制不够完善。公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉的质量有待提升。2023年1月至9月，全国检察机关对于公安机关提请逮捕案件作出不捕决定39.2万人、不捕率达43%，对于公安机关移送审查起诉案件作出不起诉决定41.1万人、不诉率达25.8%。轻罪案件羁押率总体仍较高，一些公安机关习惯于传统的以捕代侦、以拘代侦办案模式，适用非羁押监管措施的积极性、主动性不高；有的法院存在被告人不在押不受理案件的不合理做法；有的司法机关对于一些轻罪治理改革措施，如非羁押电子监管、拟不起诉犯罪嫌疑人自愿参加社会公益服务、赔偿保证金提存等顾虑重重，不敢积极探索。

　　（五）轻罪治理配套机制亟待健全完善

　　一是行政法治与刑事法治之间的冲突更加凸显。越来越多的行政违法行为被纳入刑法规制、成为轻罪之后，更多行政执法成为刑事司法的前置程序，既会产生立法上的不协调，也会导致执法司法上的不衔接，还可能导致行政机关执法不严、以罚代刑、执法延宕等现象，进而影响犯罪治理实效。

　　二是难以发挥民法对犯罪的共同治理作用。民法在犯罪前端治理上具有积极作用，可以将绝大部分失范和违法行为划分在民事违法范围内，而无须进入刑法犯罪圈。然而，社会治理的过度刑法化，将会压制民法典的适用空间。

　　三是轻罪案件导致的社会风险不容小觑。轻罪案件虽多为小案，但不代表风险也小，有的执法司法机关对办案风险、影响的研判不够重视，办案风险发现、评估、处置机制不健全，导致发生重大舆情，影响社会安定，甚至引发次生重大案件。

　　四是轻罪罪犯回归社会难。轻罪罪犯的社区矫正以及刑满释放后的帮教安置问题，回归社会后的基本生活保障、养老保险等社会福利问题，解决不好也会影响良法善治目标的最终实现。作为社会治理最基础的单元，城乡社区（村）供给保障不足，参与轻罪协同治理的功能作用发挥得不够好。

　　三、构建中国特色轻罪治理体系的对策和建议

　　轻罪治理所暴露出的一系列不足和问题，亟待解决，急需立足我国犯罪现状与趋势，构建科学合理的中国特色轻罪治理体系。中国特色轻罪治理体系的构建，必须坚持以习近平法治思想为指导，坚持以人民为中心，坚持问题导向，持续维护社会长期稳定，为推进中国式现代化营造优良法治环境。

　　（一）坚持以“两个结合”为指导，树立科学的轻罪治理理念

　　习近平总书记指出：“我们的社会主义为什么不一样？为什么能够生机勃勃、充满活力？关键就在于中国特色。中国特色的关键就在于‘两个结合’。”构建中国特色轻罪治理体系，同样离不开“两个结合”的指导，必须在中国特色社会主义法治道路的框架下设计和谋划。

　　首先，坚持用马克思主义法学的基本原理回答刑事法治基本问题。从正确认识法的本质、作用、起源、历史发展等根本性问题出发，树立符合社会主义法治价值的正义观、人权观、自由观、平等观、秩序观，积极运用习近平法治思想所蕴含的立场、观点和方法，把“六个必须坚持”的基本要求贯穿轻罪治理体系构建始终，正确把握刑事法治在国家治理、社会治理体系中的地位与作用。

　　其次，积极回应中国式现代化面临的现实问题。基于我国人口规模巨大的现实，轻罪治理的直接目标是犯罪越来越少，而不是扩大犯罪圈，导致“犯罪井喷”；轻罪治理的手段是让犯罪成本越来越高，而不是犯罪控制成本和社会治理成本越来越高；轻罪治理的效果是社会越来越和谐稳定，而不是社会关系越来越紧张。因此，必须充分考虑我国城乡区域发展水平差距大的现实，强化“刑法是社会治理的最后手段”的意识，兼顾公民权益的保护与社会风险的防范，“寻求自由与安全的最佳平衡点”，尽最大可能维护刑事法治的统一性。

　　再次，汲取中华优秀传统法律文化精华。我国传统文化和社会民众对犯罪的朴素认知普遍是以罪为恶、以罪为耻，期待的是有罪必究、有罪必罚，过度降低犯罪门槛不符合我国刑事法治发展的历史逻辑。我国现行的行政违法与刑事犯罪二元制裁体系，虽然存在一些问题，但在提高治理违法犯罪的效率、维持刑法谦抑性、节制刑罚范围、避免刑法过度干预社会治理等方面发挥着积极作用，应当予以坚持与完善。中华优秀传统法律文化中的出礼入刑、隆礼重法的治国策略，民惟邦本、本固邦宁的民本理念，德主刑辅、明德慎罚的慎刑思想，保护鳏寡孤独、老幼妇残的恤刑原则等等，对于轻罪治理具有独特价值，至今仍值得借鉴与传承。应着眼中华文明秩序的整体建构和国家法治的统一，汲取中华优秀传统法律文化精华，厚植轻罪治理的德化基础、道义基础和正当性基础。尤其应当将体现“两个结合”重要成果的社会主义核心价值观，全面融入立法、执法、司法、守法各环节，构建法理情平衡融通的治理方式，推动社会主义核心价值观在社会治理中发挥更大的聚合作用。

　　（二）坚持全面贯彻总体国家安全观，完整准确把握宽严相济刑事政策

　　世界各国在轻罪刑事政策的演进中大都采取以下四种方式：一是非犯罪化，即将一些原本已经被刑法视为犯罪的行为，不再作为犯罪对待或者处理；二是轻刑化，即对于轻罪的处理予以轻缓化，通常是处以三年有期徒刑以下刑事制裁措施；三是非刑罚化，即用比刑罚手段更加温和的其他制裁措施来替代刑罚；四是非监禁化，即用非监禁的方式进行刑事处罚。这些方式对于我国的轻罪治理具有一定的参考意义，但需要注意的是，我国的轻罪刑事政策必须立足我国具体实际，遵循我国的历史逻辑、政治逻辑、实践逻辑。

　　首先，完善轻罪治理的基本原则、工作策略、方法手段，必须立足以人民为中心的价值原点，放在全面贯彻总体国家安全观的大局中来考量。总体国家安全观是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，坚持以人民安全为宗旨，把人民安全作为国家安全最核心的部分，这是坚持以人民为中心思想在国家安全领域的集中体现。轻罪治理体量极大，一旦方向发生偏差，就可能影响党的执政根基和国家安全根基。因此，轻罪治理政策必须锚定国家整体战略部署，顺应以新安全格局保障新发展格局、以高水平安全保障高质量发展的重大任务，积极回应人民群众对于民主、法治、公平、正义、安全、环境的新需求、新期待，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感，保证国家长治久安。

　　其次，完整准确全面贯彻宽严相济刑事政策，做到严中有宽，宽中有严，宽严有度，宽严审时。既要抓实“严”的一手，毫不动摇保持高压态势严惩严重犯罪，严密法度、织密法网，严格犯罪证明标准，做到该严则严，不枉不纵；又要规范“宽”的一面，落实少捕慎诉慎押的工作要求，激活起诉裁量权。通过层层过滤、分类处理，倡导恢复性司法理念，修复社会关系，减少社会对立面，做到当宽则宽，理性平和。对于具体案件，应区分情形、区别对待，充分考虑危害程度、犯罪情节和社会公众的心理感受，需要从严处置的，依法严处。

　　有不少学者提出“立法入罪、司法出罪”的概念，值得商榷。“司法出罪”，如果仅指司法机关运用刑法第13条、刑事诉讼法第16条关于“情节显著轻微”的规定处理案件，尚可称之为“出罪”，但如果扩大到相对不起诉和免予刑事处罚皆称之为“出罪”，就不妥当了，将后二者称之为“司法出刑”可能更为恰当。即便是对于“情节显著轻微”的适用也不宜过多，否则会伤及刑法的威信；即使适用，也应当尽可能在公安机关执法环节适用，而非等到起诉、审判环节再适用。

　　（三）坚持实体法与程序法并重，统筹推进修法进程

　　构建轻罪治理体系，应当秉持刑事一体化的理念，统筹推进实体法与程序法的修订。总的方向是，保持刑法的谦抑性和刑罚的轻缓化，实行案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。

　　首先，推进轻罪刑事立法的完善。

　　一是科学划定犯罪圈。坚持用统一刑法典模式规制行政犯，在违法犯罪二元制裁体系下，合理划定犯罪圈，放慢大量增设轻罪的步伐，既要适应经济社会形势的发展需要，谨慎新增必要的新罪；又要注重修改规定不合理的旧罪，“从以增设新罪为主的犯罪化，逐步过渡到以修改旧罪为主的犯罪化”。

　　二是科学设定轻罪的标准。界定轻罪的概念，难点在于区分纯正的轻罪（罪名意义上的轻罪）与不纯正的轻罪（罪量意义上的轻罪），单纯的法定刑标准与宣告刑标准都会失之偏颇。笔者建议采用综合考量标准，以法定刑为主、宣告刑为辅，将可能判处三年有期徒刑以下刑罚作为轻罪判断标准。至于微罪的概念，笔者认为既然坚持二元制裁体系，轻罪与微罪之间、微罪与行政违法行为之间的界限难以厘清，并无必要构造单独的微罪体系。

　　三是完善轻罪刑罚制度。立足非监禁化完善刑罚种类，建立独立的罚金刑、资格刑制度；探索建立刑罚易科制度；建立社区刑制度，将社区矫正刑种化，扩充社区矫正的内容，丰富其方法，扩大其适用对象。进一步丰富非刑罚处置措施，增设善行保证、禁止执业、禁止驾驶、禁止使用、禁止进入、公益劳动、社区服务、周末拘禁等适合轻罪犯罪人特点的非刑罚处罚种类。

　　四是构建前科消灭制度。为使轻罪犯罪人更好重返社会，有必要在未成年人犯罪记录封存制度之外，在刑法总则中建立轻罪前科消灭制度，规定不同类型轻罪前科消灭的条件、程序、效力等内容，存续期满前科即告消灭。完善前科报告制度，对于仅有犯罪记录，但未被给予刑事处罚的人，无须履行前科报告义务。

　　其次，推进轻罪刑事诉讼立法的完善。

　　一是完善刑事协商制度及程序。进一步完善认罪认罚从宽制度中的量刑协商、权利保障、证明标准、刑事辩护与法律援助等程序，推动轻罪治理发挥更好作用。

　　二是完善起诉裁量制度。完善起诉必要性审查机制，完善各类不起诉具体标准，确立撤回起诉制度。合理扩大裁量不起诉的适用，引入公共利益考量作为裁量不起诉的权衡标准。探索对不起诉听证制度进行司法化改造，将人民监督员制度纳入刑事法治范畴，强化其刚性约束，更好发挥对不起诉裁量权的监督制约作用。

　　三是完善简案快办机制。将简易程序和速裁程序的范围扩大到侦查和起诉阶段，加大速裁程序适用力度，建立专门速裁法庭，对认罪认罚的轻罪案件集中移送、集中起诉、集中审理，构建全流程简化速裁模式。

　　（四）坚持立法、执法、司法、守法一体推进，提升协同治理成效

　　全面依法治国是一项系统工程，只有全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，才能形成协同推进轻罪治理现代化的合力。

　　一是完善行刑双向衔接机制。建立健全行政执法机关与公安机关、检察机关之间的案件线索与信息共享、行政调查与刑事侦查立案前审查并轨运行、案件双向移送、刑事立案监督等机制。进一步推进行政处罚权尤其是人身自由罚的司法化改造，避免限制人身自由罚的行政处罚权扩张，同步推进行政处罚与刑事处罚制度现代化。

　　二是统一执法司法理念和办案标准。规范“司法出罪”及“司法出刑”的条件与程序，树立“有罪并非必定刑罚”的司法观念，“积极推进‘犯罪的成立范围与处罚范围的分离’”；“通过司法解释扩张轻罪范围、限缩重罪范围，从而限制重刑的适用”；针对常见多发轻罪案件，由执法司法机关联合出台相关类案办理指引，依法、客观、准确、科学处理轻罪案件。

　　三是完善轻罪案件羁押制度。健全羁押必要性审查工作机制，推动羁押必要性审查实质化、规范化、常态化、长效化开展；完善非羁押监管方式运用，推广信息化、科技化监管手段，加强动态跟踪监督管理，并加强与社会力量的沟通协作，推动构建非羁押诉讼社会支持体系。

　　四是依法保障当事人合法权益。构建新型诉辩关系，依法保障律师知情权、阅卷权、会见权等执业权利，推动值班律师法律帮助实质化，逐步推行轻罪案件律师辩护全阶段覆盖。主动加强与政法委、财政、妇联、民政、教育等部门沟通联系，建立健全司法救助与法律援助、社会救助衔接机制，推动形成多元综合救助体系。

　　五是加强社区矫正和特殊群体帮教工作。依法做好社区矫正人员的调查评估、交付执行、监督管理、教育帮扶、变更执行、解除终止等工作，积极做好刑满释放、强制戒毒人员等安置帮教、社会福利保障工作，促进轻罪罪犯回归社会、融入社会，预防和减少其再犯罪。

　　（五）健全完善轻罪治理配套机制，汇聚强大治理合力

　　轻罪治理是社会治理的重要内容，必须坚持和发展新时代“枫桥经验”，齐抓共管，综合施策，建立与社会治理现代化目标任务相匹配的工作机制。

　　一是加强执法司法办案环节的矛盾纠纷化解。执法司法机关既要严格依法办理轻罪案件，严守办案纪律，又要针对轻罪案件常态化开展办案风险研判工作，建立健全办案风险发现、评估、处置机制，在调查、侦查、会见等各个环节综合运用释法说理、人文关怀、司法救助、法律援助、赔偿金提存等多种手段，有效化解矛盾纠纷，修复社会关系。

　　二是建立人民调解、行政调解、司法调解、专业调解对接机制。执法司法机关应当主动加强与人民调解委员会以及医疗、道路交通、婚姻家庭、物业管理、银行保险、劳动仲裁等专业性、行业性矛盾纠纷调解组织的协调沟通，健全完善各类调解对接机制。通过促成犯罪嫌疑人、被告人主动向被害人公开承认罪错、当面赔礼道歉、积极退赃退赔、消除负面影响、恢复破损物原状等，争取被害方谅解。

　　三是做好不起诉、免予刑事处罚案件后续工作。“司法出罪”和“司法出刑”并不意味着违法不究。应切实规范非刑罚处罚措施适用，根据不起诉、免予刑事处罚案件具体情况，对被不起诉人、免予刑事处罚被告人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失；对于需要给予行政处罚或政务处分的，移送有关主管机关处理并加强跟踪督促；对于被不起诉人、免予刑事处罚被告人系中共党员或国家工作人员的，应当将相关情况通报纪检监察机关或者党委组织部门，促使其受到教育警示和适度惩戒。

　　四是善用民事方式参与犯罪治理。充分发挥民法典的前置法作用，对部分行为通过民事违法的侵权责任或者其他责任予以治理，减少进入刑法犯罪圈的违法行为数量。在立法层面，恪守刑法最后保障法的地位，能由民法调整的尽量由民法调整，不轻易纳入犯罪圈；在司法层面，对于已经进入刑法犯罪圈的行为，能够以民事违法处理的尽量不以刑事犯罪处理，对于必须追究刑事责任的行为，做好民刑衔接。

　　五是规范犯罪附随后果制度。对于刑法之外的法律、行政法规、地方性法规、部门规章等规定的从业禁止等犯罪附随后果进行严格规范，“在明确犯罪附随后果具体适用条件的基础上，建立下位规范失效制度和系统化的犯罪人权利恢复与保障制度，确立合理有效的救济机制”。

　　六是深度应用数字技术。积极推进轻罪治理数字战略，打通各社会治理主体之间的数据壁垒，实现轻罪数据互联互通，共享共用数据资源，以科技手段助推轻罪治理。

　　七是深化溯源治理。充分延伸执法司法职能，积极运用调查报告、检察建议等，推动解决普遍性、倾向性、区域性的社会治理问题。加强各类社会治理主体的协作配合，积极开展基层德治、法治、自治相融合工作，构建共建共治共享的社会治理格局。